Dividi et impera. Il referendum che interroga l’equilibrio costituzionale

L’art. 1 della Costituzione limite a tentativi eversivi

Tutto il dibattito sulla riforma delle carriere deve correttamente partire dall’art 1 della Costituzione che prevede che “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. In questa premessa analizziamo in cosa consiste questo limite e se la riforma è compatibile con i limiti costituzionali. In pratica, si tratta di stabilire “come” e “fino a dove” si esercita la sovranità popolare. “Nelle forme” significa che la sovranità è procedurale, non diretta e illimitata perché il popolo non esercita il potere in modo spontaneo o permanente, ma attraverso forme previste dalla Costituzione. Le “forme” sono: il voto, il referendum, gli organi rappresentativi (Parlamento, Governo, ecc.). Questo significa che l’Italia è una democrazia rappresentativa, non una democrazia diretta permanente e di conseguenza il popolo esercita la sovranità “attraverso istituzioni”, non fuori da esse. L’inciso “nei limiti” significa che la sovranità non è assoluta in quanto il popolo non può violare i diritti fondamentali e i principi supremi sanciti dalla Costituzione. La ratio della norma è evitare la cosiddetta “tirannia della maggioranza”, mentre l’inciso “nei limiti” che il popolo non è onnipotente perché la Costituzione è superiore alla volontà della maggioranza.

Di conseguenza, se il popolo vuole cambiare la Costituzione trova un limite nei principi supremi che fanno parte dell’“identità” della Repubblica come la divisione dei poteri, l’indipendenza della magistratura, il principio democratico, i diritti inviolabili (art. 2); il principio di uguaglianza; (art. 3) la laicità dello Stato; la forma repubblicana (art. 139). La Costituzione [1] pone infatti limiti non solo tecnici ma sostanziali alla volontà popolare per proteggere la democrazia [2]. La dottrina contemporanea e la giurisprudenza costituzionale ritengono proprio con riferimento all’identità costituzionale che alcuni “limiti” siano così profondi da costituire l’essere stesso della “forma repubblicana”. Questi principi sono stati condivisi sia pure da diversi punti di vista da autori più recenti [3] concordi addirittura nell’affermare i controlimiti all’ingresso del diritto dell’Unione europea nell’ordinamento italiano ex art. 11 Cost. Tutto questo induce a riconoscere che la democrazia italiana è una democrazia costituzionale sostanziale e che la maggioranza non può violare diritti fondamentali né sovvertire l’identità costituzionale [4].

La Corte costituzionale ha riconosciuto in più occasioni che i principi supremi o fondamentali sono tali da “non essere suscettibili di modifica nemmeno tramite revisione costituzionale” e costituiscono “un vero confine materiale dell’azione legislativa, esecutiva e “costituente”, in quanto la sovranità popolare, pur affermata dall’art. 1 della Costituzione della Repubblica Italiana, non è illimitata incontra confini giuridici sostanziali. In particolare, la sentenza n. 183 del 1973, la Corte ha riconosciuto la possibilità di limitazioni di sovranità ex art. 11 Cost., ma ha affermato che restano intangibili i principi fondamentali e i diritti inviolabili dell’uomo. Questa impostazione è stata confermata nella sentenza n. 170 del 1984, che ha riconosciuto il diritto comunitario, non può violare i principi supremi della Costituzione. Successivamente la sentenza n. 1146 del 1988, nella quale la Corte ha affermato che esistono principi supremi dell’ordinamento costituzionale che non possono essere sovvertiti neppure mediante revisione costituzionale ex art. 138. Più recentemente, la sentenza n. 238 del 2014 ha ribadito la dottrina dei controlimiti, affermando che neppure obblighi internazionali possono imporre norme in contrasto con la Costituzione.

Una partenza improvvisata e confusa

Il 6 febbraio scorso la Corte di Cassazione, dopo aver ammesso la richiesta dei 500.000 elettori ex 138 Cost., ha riformulato il quesito: «Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”?» [5]. La Cassazione, ritenendo che la riformulazione del quesito non fosse precluso dal giudicato, ha eliminato la formulazione precedente e ha approvato il nuovo testo che “non si limita a citare il titolo della legge costituzionale”, ma elenca gli articoli della Costituzione che verrebbero modificati dalla riforma della giustizia. Questa decisione è fonte giustamente di chiarezza per l’elettore perché con la nuova formulazione è in grado di capire esattamente quali articoli della Costituzione verrebbero modificati, invece di un mero riferimento al titolo generale della legge, come è successo in altri tempi.

Questa vicenda inusuale nel nostro sistema giuridico nasce dalla decisione del Governo che ha indetto il referendum il 13 gennaio 2026, cioè prima della scadenza del termine di tre mesi che l’art 138 della Costituzione prevede per la presentazione delle richieste di sottoporre a referendum popolare le leggi di revisione costituzionale approvate senza la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna camera. In pratica, poiché la legge costituzionale è stata approvata il 30 ottobre 2025, tale termine scadeva il 30 gennaio 2026, cioè due settimane dopo l’indizione del referendum, con il quesito ammesso e formulato sulla base delle prime quattro richieste, di origine parlamentare. Una fretta che pone molti dubbi.

Il problema giuridico e politico

La questione di fondo è se la presentazione del quesito referendario sia una singolare corsa a chi lo presenta per primo e se la presentazione del quesito pregiudica gli altri soggetti legittimati. Una pratica paradossale prediletta dall’attuale governo che favorirebbe di fatto l’esecutivo che ovviamente avrebbe maggiore facilità nel presentare il quesito rispetto ad es. ai 500.000 elettori, a un quinto dei componenti di ciascuna camere o ai consigli regionali. In altri termini “Voler considerare consumato il diritto a chiedere il referendum da parte degli elettori, che sono un corpo più ampio e non organizzato, se, come è probabile ed è puntualmente accaduto, arrivano prima i parlamentari (magari della sola maggioranza che ha approvato la legge di revisione costituzionale) o i 5 consigli regionali, significherebbe in sostanza svilire il referendum come istituto di democrazia diretta” [6].

Il ricorso al TAR

Contro il decreto di indizione del referendum era stato presentato un ricorso al TAR Lazio che, nel ritenere inammissibile il ricorso, ha affermato che, una volta ammessa una richiesta di referendum da parte di uno dei soggetti alternativamente indicati nell’art. 138 Cost. (un quinto dei componenti di ciascuna camera, 5 consigli regionali o 500.000 elettori), eventuali successive richieste referendarie sarebbero inammissibili per carenza di interesse.

Il ricorso in Cassazione

In data 6 febbraio 2026 la Cassazione ha giustamente affermato il principio opposto a quello impropriamente sancito dal TAR del Lazio evidenziando “il difetto di giurisdizione del tribunale amministrativo rispetto a una questione – l’ammissibilità della richiesta del referendum confermativo – che la legge riserva all’Ufficio Centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, organo con funzione giurisdizionale competente ad ammettere le richieste e a formulare i quesiti, che si pronuncia con decisione non impugnabile” [7]. L’ordinanza della Cassazione ha ragionevolmente affermato il principio fondamentale secondo cui “la richiesta presentata da uno dei soggetti legittimati, ai sensi dell’art. 138 Cost., non esclude la legittimazione (o, se si vuole, non ‘consuma’ il diritto) degli altri soggetti pure legittimati a presentare analoga richiesta, entro il termine previsto” [8] perché “l’esercizio della legittimazione da parte di ognuna delle collettività [i.e., i parlamentari, i consigli regionali, gli almeno 500.000 elettori] ha, una volta ammessa la richiesta, un’oggettiva capacità di richiamare consenso a favore o contro la legge” [9].

Il quesito riformato e il problema della data

Il 7 febbraio 2026, cioè il giorno successivo alla pronuncia dell’ordinanza della Cassazione, il Consiglio dei ministri ha deciso di confermare il referendum nei giorni 22 e 23 marzo 2026. Una decisione che sorprende perché l’elettore effettivamente si trova davanti a una radicale modifica del quesito, che la Cassazione ha formulato tenendo le proposte dei parlamentari e degli elettori. La logica non solo giuridica impone infatti che il referendum a fronte un quesito modificato deve essere indetto nuovamente proprio con il quesito modificato. Ai sensi dell’art. 15 della legge n. 352/1970, il referendum è indetto con DPR, su deliberazione del Consiglio dei ministri, entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza che lo abbia ammesso. La data del referendum è fissata in una domenica compresa tra il 50° ed il 70° giorno successivo alla emanazione del decreto di indizione. Il problema è che alla data del 22/23 marzo 2026, precedentemente fissata, come deciso dall’esecutivo e confermata dal Presidente della Repubblica, mancherebbero i cinquanta giorni previsti dalla legge dall’emanazione del decreto di indizione.

Di conseguenza, la scelta del Governo di indire il referendum senza aspettare, come da prassi consolidata, la scadenza del termine per la presentazione delle richieste, previsto dall’art. 138 Cost. pone il problema che il DPR adottato è “nuovo”, ai fini della decorrenza del termine dei 50 giorni per la fissazione delle consultazioni e la necessità del rinvio. Dal punto di vista giuridico, non pare ragionevole che il referendum venga indetto dopo l’ammissione delle prime richieste, quando era ancora possibile presentarne altre. Insomma, siamo davanti all’ennesimo pasticcio italiano da cui traspare poca attenzione per la democrazia.

Il centrodestra contro la Cassazione

Contro la decisione della Cassazione si sono levate le critiche dei partiti di centrodestra da Enrico Costa, a Maurizio Gasparri. Galeazzo Bignami, capogruppo di Fratelli d’Italia alla Camera dei deputati, hanno ripetuto il solito mantra “Serve altro per rendersi conto ripetuto si può più attenere per ridare terzietà alla magistratura, rendendola indipendente dalla politica e dalle correnti e attuando l’articolo 111 della Costituzione? Serve votare Sì al referendum” [10]. Dichiarazioni definite inaccettabili dall’Anm e Debora Serracchiani, responsabile giustizia dem., che ha commentato “ancora una volta prevale la linea della prepotenza e della mancanza di rispetto per le istituzioni.” [11]. Alfredo Guardiano giudice della Cassazione ha aggiunto: “Il tema dell’ordinanza affrontato dal mio ufficio non ha alcuna incidenza sul merito della riforma, né sul risultato del referendum e nemmeno sulla data del suo svolgimento. Non siamo minimamente entrati in questo ambito” [12]. Una dichiarazione chiara e tecnicamente corretta rimasta inascoltata,

Il quesito referendario

Il quesito formulato chiede di approvare la legge di riforma costituzionale. L’elettore con il SI approva: la sostituzione dell’unico CSM, organo unitario per -l’autonomia e indipendenza della magistratura, con due CSM uno per i giudici e uno per i PM; l’introduzione dell’estrazione a sorte per la nomina dei componenti dei CSM; l’istituzione di un giudice speciale disciplinare solo per i giudici e i PM.

Per l’elettore è importante sapere che la Riforma non introduce modifiche nelle carriere dei giudici e dei PM; non vieta né impedisce il passaggio di funzioni tra giudice e PM e viceversa (e anzi lo consente con il nuovo art. 106 Cost.) e rimanda a future leggi ordinarie, senza indicare i contenuti, il compito di differenziare le carriere e le garanzie di indipendenza del giudice e del PM Una pericolosa situazione di incertezza per l’equilibrio dei poteri sancito dalla Costituzione come principio fondamentali e costitutivo dell’identità della Repubblica.

Il referendum

La legge n. 253 del 30 ottobre 2025, ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione, sarà sottoposta a referendum confermativo non avendo ottenuto i due terzi dei voti in tutte le letture parlamentari. Se il referendum confermerà la riforma, il governo dovrà predisporre le leggi di attuazione, definendo tra l’altro le procedure di sorteggio dei componenti dei Consigli, i criteri di selezione dell’Alta Corte e le modalità di transizione del personale.

Il 2026 sarà l’anno decisivo per la democrazia italiana. Nel frattempo, tutti gli apparati di potere continueranno a raccontare i vantaggi in termini di indipendenza e chiarezza di ruoli che di fatto non esistono. In particolare, la riforma non incide sui tempi del processo come ha spiegato l’on. Bongiorno il 22 luglio 2025 al Senato, dichiarazione a cui il 18 marzo 2025 fa eco lo stesso ministro Nordio dichiarando con sincerità “Non abbiamo mai detto che la separazione delle carriere rende i processi più veloci”. In realtà, la riforma della “separazione delle carriere”, proposta dalla P2 e sostenuta da Berlusconi, porta inevitabilmente la separazione dentro la magistratura, imponendo la divisione, la chiusura alla società, l’arroccamento delle posizioni, delle culture, una deriva drammatica verso il controllo del potere politico. Smascherare questa pericolosa commedia è compito di noi tutti il prossimo 22 e 23 marzo.

Il PM istituzione centrale del potere

La figura del PM rappresenta uno dei cardini del sistema giudiziario italiano. Il suo ruolo, formalmente sempre lo stesso di rappresentare l’accusa nel processo penale e vigilare sul rispetto della legge, ha assunto nel tempo significati profondamente diversi. L’evoluzione del PM in Italia è strettamente legata alla trasformazione politica dello Stato italiano. L’art. 68 dello Statuto albertino prevedeva che «la giustizia emana dal Re ed è amministrata in suo nome dai giudici che Egli istituisce». L’art. 6 della legge 6 dicembre 1865, n. 2626, “sull’ordinamento giudiziario” disciplinava un’organizzazione piramidale, dove i giudici erano stretti in una doppia dipendenza: quella interna, legata al rapporto gerarchico con i vertici dell’apparato, e quella esterna, dovuta al rapporto subordinato con l’esecutivo, realizzato tramite la figura ibrida del magistrato accusatore, portatore delle esigenze del governo e partecipe della giurisdizione al tempo stesso [13].

Con il fascismo, la figura del PM subisce una profonda modifica perché da organo tecnico si trasforma in strumento politico a tutela del regime. Le Leggi Fascistissime, il Codice Rocco e il Codice di Procedura Penale del 1931 rafforzano “il modello di giustizia autoritaria in cui il PM perde ogni autonomia e agisce come esecutore della repressione politica” [14]. Il Tribunale Speciale per la Difesa dello Stato rappresenta l’apice di questa degenerazione, sancendo la totale subordinazione della giustizia al potere politico. L’entrata in vigore della Costituzione del 1948 determina una rottura totale con il passato. Il PM acquista le stesse garanzie di autonomia dei giudici e diventa parte della magistratura, Gli artt. 104, 107, 109, 112 della Cost. attribuiscono al PM il ruolo di garante della legalità e dei diritti, non più di difensore del potere esecutivo. L’abolizione dei tribunali speciali, la separazione dei poteri e la subordinazione della polizia giudiziaria al PM consolidano un modello ispirato allo Stato democratico di diritto [15].

Separare le carriere per separare la magistratura requirente e giudicante. Scopi, progetti e insidie di una normativa d’assalto [16]. Due magistrature distinte

Come scrive con una mirabile intuizione il professor Mitja Gialuz Ia riforma delle carriere dei magistrati ha lo scopo politico di creare due magistrature distinte: quella requirente e quella giudicante realizzando una trasformazione molto più profonda di quanto lasci intendere la generica e tranquillizzante etichetta “separazione delle carriere” [17]. In proposito, è intervenuta la sentenza n. 37/2000 della Corte costituzionale che ha chiarito che la Costituzione non vieta affatto di differenziare i percorsi professionali di PM e giudici, quindi la “separazione delle carriere” potrebbe essere realizzata con una semplice legge ordinaria all’interno di un unico ordine giudiziario e un solo Consiglio superiore della magistratura. La modifica della Costituzione lascia intravvedere un disegno istituzionale più complesso e un vero e proprio programma di riforma dello stato. Per la Giunta esecutiva centrale dell’Associazione nazionale magistrati: “La riforma costituzionale approvata oggi toglierà garanzie ai cittadini, questa è la nostra principale preoccupazione. Ed è chiaro che l’intento di questa riforma sia quello di avere una magistratura addomesticata e subalterna, che rinunci al proprio compito di controllo di legalità” [18].

La riforma sostenuta fortemente dal governo di destra-destra ripropone la costante tentazione autoritaria del nostro sistema politico. Formalmente riconosce l’unità dell’ordine giudiziario, ma di fatto crea due sistemi separati, ciascuno con un proprio CSM e giunge alla conseguenza inevitabile che “magistratura giudicante e requirente diventano due corpi professionali autonomi non solo nelle funzioni, ma anche nella struttura e nella cultura istituzionale”. Un’operazione di architettura istituzionale che conduce alla conseguenza inevitabile di indebolire “il potere giudiziario nel suo complesso nei confronti degli altri poteri dello Stato”. In proposito, Roberto Romboli osserva che la riforma rappresenta il depotenziamento per il Consiglio Superiore della Magistratura attraverso la sottrazione di una funzione essenziale per il ruolo a esso riconosciuto dalla Costituzione, attraverso le indicazioni di un modello del “buon giudice” da trasmettere all’ordine giudiziario in quanto “La riforma costituzionale della magistratura: la maschera della separazione delle carriere ed il volto della eliminazione del modello CSM voluto dal Costituente, in ordinamento giudiziario” [19].

Alfredo Morvillo aggiunge parole durissime: “Oggi, con la scusa dell’efficienza, della meritocrazia, della ‘fine delle correnti’, si tagliano i nervi alla magistratura. […]… La magistratura deve diventare impotente, addomesticata, prona (ovviamente con i potenti). Un giudice senza un Pm libero è un giudice zoppo. Un Pm sotto gerarchia politica è un Pm asservito. Questa è la verità. E il cittadino, che già non è uguale davanti alla legge, è più esposto davanti al potere” [20]. Circa la riforma dichiara: “Quella libertà che la Costituzione ha costruito con le cicatrici del fascismo ora viene erosa articolo dopo articolo. In nome della sicurezza, della rapidità, della guerra alle ‘toghe rosse’. Un copione vecchio, scritto nei sotterranei dell’eversione, e oggi messo in scena da un governo post-fascista. Non è una riforma. Un colpo di Stato a rate? La separazione delle carriere è l’atto finale di una strategia. La politica non sopporta più i magistrati che indagano sul potere. E allora li divide, li isola, li rende dipendenti. Non è una questione tecnica. È un’arma. Il grimaldello che apre le porte alla giustizia di classe, alla giustizia del potere, alla giustizia telecomandata” [21].

Il progetto di Gelli

Il Piano di Rinascita Democratica di Licio Gelli del 1976–1980 costituiva un progetto politico-istituzionale allo scopo di ristrutturare profondamente lo Stato italiano introducendo il controllo delle magistrature attraverso la separazione delle carriere. Il Piano di Rinascita Democratica vedeva nella magistratura un ostacolo al potere politico e riteneva una necessità la separazione delle carriere dei magistrati requirenti (PM) da quelle giudicanti per ridurre l’autonomia e la forza dell’ordine giudiziario [22]. Il progetto Gelli prevedeva che magistrati dell’accusa e magistrati giudicanti fossero distinti, non con due carriere autonome, ma all’interno di un unico ordine giudiziario e un unico organo di autogoverno, rendendo i PM sostanzialmente sotto il controllo del governo [23] al fine spezzare l’indipendenza della magistratura rendendo l’accusa e il potere giudicante controllabile dal governo.

Non vi è dubbio che due distinte carriere per magistrati giudicanti e magistrati requirenti, giudici da un lato e PM dall’altro, finiscano di fatto con indebolire la magistratura. Questa è la conseguenza inevitabile della costituzione di due diversi organi di autogoverno: un Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) per i giudici e un altro per i PM; delle modifiche alla Costituzione. In conclusione, come afferma ancora il prof. Mitja Gialuz è importante chiamare le cose con il loro nome: la separazione delle carriere è il cavallo di Troia per arrivare alla separazione delle magistrature [24].

Giovanni Falcone e la separazione delle carriere

Falcone considerava essenziale l’indipendenza del PM dal potere politico. Per questo era diffidente verso i modelli che in altri Paesi subordinano il PM al potere esecutivo. Alfredo Morvillo ha ricordato che “che Giovanni Falcone aveva a cuore soprattutto l’indipendenza del pubblico ministero, indipendenza che, come ricordato dai successivi relatori, verrebbe meno con questa legge…” [25]. È ancora è Alfredo Morvillo a dichiarare: “a Falcone della separazione delle carriere non fregava assolutamente nulla. Del resto, la riforma che ci vogliono propinare non serve assolutamente a nulla, se non a creare il presupposto dell’asservimento del PM all’esecutivo. E non credo che Falcone sarebbe stato felice di diventare un funzionario del ministro Nordio [26].

Falcone affermava che PM e giudice devono condividere una “comune cultura della giurisdizione”, cioè valori, metodi e codice etico e temeva che separare le carriere, indebolire l’autonomia dei PM ed esporre l’azione penale a decisioni politiche, con la conseguenza di compromettere la lotta alla criminalità organizzata. Falcone conosceva bene i sistemi stranieri e studiò a lungo il modello statunitense e osservò che negli USA i PM dipendono dall’esecutivo e sono figure politiche; nel Regno Unito sono civil servants nominati dal governo, modelli in Italia pericolosi e inapplicabili per la presenza di mafia, corruzione, poteri occulti e costanti tentativi autoritari. Falcone era molto critico verso l’organizzazione del CSM e verso le correnti della magistratura, che riteneva fonte di corporativismo e di carriera non meritocratica. Propose una valutazione più rigorosa del merito, maggior controllo sulla professionalità dei PM, una struttura più moderna e responsabile, una riforma organizzativa e culturale della magistratura, non la divisione delle magistrature.

Alfredo Morvillo intervenuto durante il convegno organizzato da AntimafiaDuemila ‘Politica e Malaffare‘ ha dichiarato: “la separazione delle carriere fa parte di un capitolo più ampio di questa linea governativa ed è volta a indurre nei cittadini una grande sfiducia nei giudici. Gli attacchi ormai sono di carattere generale: prima hanno attaccato i PM, poi i Tribunali, poi le Corti d’appello, poi la Cassazione e infine la Corte dei Conti” [27]. Sulla “separazione delle carriere” è intervenuto il professor Oreste Dominioni per affermare che la riforma “non riguarda l’idea che magistrati requirenti e giudicanti siano da sottoporre a differenti regimi per lo sviluppo delle rispettive carriere ma, in termini ben più ampi, l’idea che le due specie di magistrato debbano appartenere a distinte organizzazioni di ordinamento giudiziario e avere conseguentemente distinte configurazioni istituzionali” [28]. In proposito. Sebastiano Ardita, procuratore aggiunto di Catania, ha dichiarato: “Un PM separato non sarà un bene per i cittadini, ma ho motivo di ritenere che non sia neanche un bene per la politica in generale. Perché questa realtà di un mondo separato, di un ufficio giudiziario che si sgancia dalla cultura della giurisdizione finirà poi per creare delle inevitabili derive” [29]. Andrea La Torre, fondatore di  Attivamente, intervenuto al convegno  di AntimafiaDuemila ha concluso: “Con la separazione delle carriere ad essere nel mirino è il diritto alla verità, che passa dalla consapevolezza e dalla pretesa di verità e giustizia” [30].

Ancora più incisive le parole di Roberto Scarpinato ex procuratore generale di Palermo e oggi senatore “Quello che è intollerabile è che questa maggioranza governativa di cui fanno parte componenti politiche, eredi del mondo del piduismo, dell’alta mafia, cioè di quei mondi che hanno ostacolato in tutti i modi Falcone e Borsellino, che li hanno delegittimati con martellanti campagne di stampa, che li hanno ridotti all’impotenza, pretendono oggi di appropriarsi strumentalmente della memoria di Falcone e di Borsellino, sostenendo che essi erano d’accordo con Silvio Berlusconi, padre spirituale della riforma e della separazione delle carriere, lo stesso Berlusconi, che sia Falcone che Borsellino sapevano avere rapporti con i mafiosi. Giù le mani da Falcone e da Borsellino! Lasciateli riposare in pace dopo che li avete tormentati in vita!” [31].

Di conseguenza, la separazione delle carriere e ancor più quella delle magistrature non è necessaria per realizzare il preteso modello accusatorio né è prevista dall’art. 111 della Costituzione in quanto nel nostro sistema, giudice e PM sono già distinti sul piano delle funzioni e questa separazione funzionale non richiede una divisione anche nell’ordinamento [32]. L’art. 111 Cost. non impone affatto carriere separate perché la terzietà del giudice riguarda la sua neutralità processuale, garantita dalle regole del processo, non dalla collocazione ordinamentale. La vera tutela della terzietà dipende dalle norme procedurali, non dalla creazione di due corpi separati [33].

Da queste premesse si deduce che la crescita del potere del PM non si risolve con la separazione delle carriere che giuridicamente non può costituire un argine al presunto “strapotere” del PM. Sorprende che un autorevole giurista e politico come Augusto Barbera ex Presidente della Corte Costituzionale non avverta, in questo momento storico di fragilità democratica, i pericoli insiti della separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti e giunga a definire la riforma “liberale e inevitabile, necessaria per garantire la parità tra accusa e difesa e la vera terzietà del giudice”, fino ad affermare che “la riforma è la conclusione logica dell’introduzione del sistema accusatorio e del giusto processo (Art. 111 Cost.), perché distingue nettamente chi accusa da chi giudica, anche attraverso percorsi di carriera separati nel CSM” [34]. Un’opinione che non può non apparire avulsa dall’attuale tendenza autoritaria del sistema politico, dall’affievolimento degli spazi democratici, avvertita fortemente dalla dottrina e dalla politica che non ha mancato di sottolineare che prima conseguenza della riforma, sarà “la frammentazione del comune scudo, costituito dal CSM unitario, che ad oggi tutela l’autonomia e l’indipedenza della magistratura” [35]. Non vi è dubbio che nell’evidente scontro tra forze democratiche e tendenze autoritarie la magistratura anche se sulla carta rimane un unico ordine viene “frammentata” [36] in due tronconi con un CSM per i giudici e un CSM per i PM, mutilata della funzione disciplinare e dello stesso sistema elettivo dei suoi componenti, che verranno sorteggiati come nella lotteria di una sagra paesana. Un criterio che non ha precedenti in nessun paese al mondo neppure nella “Repubblica delle banane” di Woddy Allen e che rende il nostro Stato un esempio unico di surrealismo e oserei dire di demenzialità. Immaginiamo solo per un attimo se il sorteggio venisse applicato sistematicamente nella nomina del Ministero della difesa dei generali, dei direttori della banca o delle centrali atomiche, un quadro tra il comico e il drammatico senza precedenti.

Su quest’ultimo punto ritorna il professor Augusto Barbera affermando sorprendentemente: “le camarille ci saranno sempre ma l’estrazione è un primo passo significativo per abolire o contenere questo ginepraio di correnti. Per capire quante sono e a chi fanno riferimento sono dovuto ricorrere all’intelligenza artificiale. Nessuno finora ha saputo indicare altri modi per risolvere il problema. Il punto da cui partire è che al CSM non spetta fare politica giudiziaria, ma decidere su promozioni, trasferimenti e provvedimenti disciplinari dei magistrati. Inizialmente, a fine anni Sessanta, la divisione in correnti corrispondeva a diverse sensibilità politico culturali. Oggi sono gruppi di pressione che influenzano le carriere” [37]. Una conclusione che lascia intravvedere non tanto la difficoltà di trovare soluzioni razionali che vadano al di là della casualità, quanto l’idea che chi deve decidere la politica giudiziaria non sia la magistratura ma il potere esecutivo.

La separazione delle carriere non garantisce neppure una reale parità tra accusa e difesa né una maggiore terzietà del giudice. Le sentenze sono spesso riformate e non esiste di fatto “appiattimento” del giudice sul PM. Il vero legame tra giudice e PM dipende dal fatto che entrambi perseguono l’interesse pubblico, mentre la difesa tutela un interesse privato: una asimmetria inevitabile che non cambia con la separazione delle carriere [38]. L’imparzialità del giudice può essere garantita solo con regole processuali rigorose sulla competenza, l’incompatibilità, il contraddittorio, la motivazione, i controlli, non certo dividendo l’ordinamento. Creare una magistratura requirente separata, con un proprio CSM, non solo non riduce il potere del PM, ma inevitabilmente finisce col rafforzarlo, in quanto diventerebbe un corpo autonomo e compatto diventando potentissimo, influente, difficile da controllare e destinato quindi a essere ricondotto sotto il controllo dell’esecutivo.

La riforma [39]

Con la riforma costituzionale del 30 ottobre 2025 cambia in modo sostanziale il potere giudiziario in Italia. Le modifiche agli articoli 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della Costituzione introducono una distinzione formale e funzionale tra magistratura giudicante e magistratura requirente, che diventano due magistrature autonome. La riforma ribadisce astrattamente che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere e precisa che “è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente” (art. 3 del ddl, che sostituisce l’art. 104, co. 1 Cost.). Resta fermo, nell’art. 107, co. 3 Cost., che “i magistrati si distinguono tra loro soltanto per la diversità delle funzioni”, ma introduce il principio delle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”, la cui disciplina viene demandata alle norme sull’ordinamento giudiziario (art. 2 del ddl, di modifica dell’art. 102, co. 1 Cost.). Nel silenzio della norma costituzionale risulta di fatto pericolosamente demandata alla legge ordinaria sia la disciplina sia la competenza per la formazione dei magistrati.

Le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura vengono ripartite in tre nuovi organi: dall’attuale unico CSM si passa a due CSM e un’Alta Corte disciplinare, in pratica tre organi al posto di uno. Sono istituiti due CSM: il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente, presieduti entrambi dal Presidente della Repubblica (art. 3 del ddl, che sostituisce l’art. 104, co. 2 Cost. e art. 1 del ddl, di modifica dell’art. 87, co. Cost). Ne fanno parte di diritto, rispettivamente, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge. Ciascun Consiglio elegge il proprio vicepresidente tra i componenti designati mediante sorteggio dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune. I componenti designati mediante sorteggio durano in carica quattro anni e non possono partecipare alla procedura di sorteggio successiva. I componenti non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale. Le Competenze dei due CSM, ai sensi dell’art. 4 del ddl, che sostituisce l’art. 105 Cost, sono: le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati. La novità preoccupante e destinata a pesare sulla magistratura giudicante e requirente è che viene esclusa la competenza del CSM in tema di provvedimenti disciplinari.

La nuova Alta Corte disciplinare

Uno degli elementi più preoccupanti e allarmanti della riforma è la costituzione dell’Alta Corte disciplinare, istituita con il nuovo articolo 105 della Costituzione. Questo organo sostituirà, per quanto riguarda i magistrati ordinari, il sistema disciplinare in precedenza di competenza del Consiglio Superiore della Magistratura. L’art. 4 del ddl, che sostituisce l’art. 105 Cost., prevede che la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, sia attribuita all’Alta Corte disciplinare, che è composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio e tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, nonché da sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.

L’Alta Corte elegge il presidente tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o quelli estratti a sorte dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune. I giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni. L’incarico non può essere rinnovato. L’ufficio di giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quelli di membro del Parlamento, del Parlamento europeo, di un Consiglio regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica o ufficio indicati dalla legge. Contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata. Una scelta che suscita pesanti dubbi di legittimità perché attribuisce all’Alta Corte le caratteristiche di un giudice speciale vietato espressamente dalla Costituzione e, in evidente dispregio al principio di uguaglianza, priva il magistrato come qualunque cittadino della possibilità di difendersi davanti a un giudice terzo.

Altro fatto di forte preoccupazione è che viene demandato alla legge ordinaria il compito di determinare gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indicare la composizione dei collegi, stabilire le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte e assicurare che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio. L’Alta Corte nella composizione altera di fatto l’equilibrio dei poteri e svuota il ruolo costituzionale della magistratura trasformando un potere dello stato in funzione subalterna all’esecutivo. Le disposizioni transitorie [40] stabiliscono che il Parlamento dovrà approvare entro un anno le leggi di attuazione necessarie a rendere operativi i nuovi Consigli Superiori e l’Alta Corte disciplinare. Fino a quel momento continueranno ad applicarsi le norme vigenti, così da garantire la continuità del sistema giudiziario. La riforma è già entrata nella Costituzione, ma la sua effettiva applicazione richiederà ulteriori passaggi legislativi e organizzativi e i risultati del  prossimo esito del referendum.

Conclusioni

Da queste brevi note non si può non pervenire alla conclusione che l’Alta Corte presenta gli ambigui e pericolosi caratteri di un giudice speciale, istituito per la gestione della materia disciplinare nei riguardi della magistratura giudicante e requirente e trova “l’unica sua ragion d’essere nella spoliazione di una delle attribuzioni tipiche degli organi di governo autonomo  [41]. L’istituzione dell’Alta Corte rafforzando il carattere repressivo del sistema disciplinare di fatto ridefinisce l’ordine giudiziario rendendo più fragile il corpo giudiziario con la conseguenza di “sospingere la magistratura entro il recinto dell’agire burocratico, per ripiegarla interamente sui propri interessi di carriera, mossa dalla speranza di progressione e promozione e frenata dal timore delle punizioni disciplinari” [42].

Circa l’azione disciplinare si pone la questione pregiudiziale che l’attribuzione della materia disciplinare ad un organo estraneo all’organizzazione giudiziaria sussiste il pericolo di alterare i criteri di valutazione previsti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 100 del 1981 che ha ricordato che il fondamento dell’intervento disciplinare va ricercato non già, come avviene per gli impiegati pubblici, “nel rapporto di supremazia speciale della pubblica amministrazione verso i propri dipendenti”, data la soggezione dei magistrati soltanto alla legge e a null’altro, ma nell’esigenza di garantire “il regolare svolgimento della funzione giudiziaria” [43]. Molti dubbi suscita la stessa composizione dell’Alta Corte circa “la quota di magistrati, elitaria, minoritaria e mista” e infine la tecnica del sorteggio che verrà fatto tra gi appartenenti alle due magistrature con una lunga anzianità. Una scelta quest’ultima da cui si deduce il progetto di una magistratura governata verticalmente resa manifesta dall’immotivata esclusione dei magistrati più giovani.

Giustamente è stato osservato che sarebbe stato logico dividere anche gli organi della giustizia disciplinare per non consentire la commistione di giudici e PM nelle delicatissime questioni disciplinari, ove “le temute pretese cointeressenze dovrebbero essere, nella distorta ottica riformatrice, ancora più di nocumento per la vagheggiata terzietà dei giudici [44]. Una situazione in palese contrasto con le stesse finalità della riforma che mirava a costruire due magistrature separate perché “i PM presenti nell’Alta Corte si occuperanno degli affari disciplinari dei giudici, e viceversa, con un’evidente condivisione”. Il testo della riforma nulla dice circa l’azione disciplinare e resta una questione aperta e di forte preoccupazione. Suscita molte perplessità che l’Alta Corte sia prevista come organo di giurisdizione competente anche per i giudizi di impugnazione contro le sentenze emesse in prima istanza, in quanto resta oscuro come possa lo stesso organo giungere a pronunce diverse su uno stesso fatto. La norma parla di impugnazione “anche per motivi di merito”, inciso che presuppone ovviamente i motivi di legittimità. Da queste circostanze sembra logico dedurre che il ricorso per cassazione potrà essere ammesso per motivi inerenti alla giurisdizione, come oggi avviene per le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti (art. 111, comma ottavo, cost.).

Da queste premesse appare chiaro la riforma produrrà inevitabilmente molte incertezze e confusione peggiorando fortemente il funzionamento della giustizia. Altro fattore di preoccupazione è che sarà compito della legge ordinaria la revisione complessiva della materia, come anche della organizzazione e del funzionamento del Consiglio superiore e dell’ordinamento giudiziario nel suo complesso. Si tratta di un compito molto delicato e fonte di insidie. Come scrive Giuseppe Santalucia “approvata la riforma, l’attuale normativa di ordinamento giudiziario diverrà provvisoria, assumerà i caratteri della precarietà, come prescritto dall’articolo di chiusura del disegno di legge, ove si assegna al legislatore il termine di un anno per adeguare la disciplina di rango ordinario alla nuova architettura costituzionale” [45]. Da qui, la conseguenza che se la Costituzione come abbiamo dimostrato in premessa prevede limiti alla sovranità popolare dobbiamo concludere che non è ammissibile una riforma che altera la divisione dei poteri e priva la magistratura dell’indipendenza i principi fondamentali della Costituzione in cui si consacra l’identità della nostra Repubblica. A noi cittadini “Non resta che confidare nella maturità democratica del popolo che sarà chiamato a dire con il referendum del 22 e 23 marzo la parola decisiva ” [46].

Vinicio Ceccarini

NOTE

[1] Nel dibattito della Commissione per la Costituzione fu discusso il secondo comma dell’art. 1. Questa formula fu scelta per evitare derive autoritarie, come quelle vissute sotto il fascismo. In sintesi, i Costituenti stabilirono i limiti come una protezione: la Costituzione non solo organizza il potere ma lo circoscrive, affinché il popolo non possa esercitare la sovranità oltre i confini del rispetto dei diritti e delle regole giuridiche democratiche.
[2] Costantino Mortati, Giuseppe Paladin e Vezio Crisafulli.
[3] Paolo Barile, Costantino Mortati, Antonio Ruggeri, Giuseppe Tesauro.
[4] Questo principio trova applicazione anche in Germania la Corte costituzionale federale della Germania (Bundesverfassungsgericht) tutela rigidamente questi limiti perché dopo il nazismo, la Germania ha voluto una democrazia “militante” in quanto la democrazia deve difendersi anche contro decisioni prese a maggioranza. La clausola di eternità sancisce che non possono essere modificati: la dignità umana, la struttura federale, il principio democratico, lo Stato di diritto.
[5] Gian Luigi Gatta, ww.sistemapenale.it/it/scheda/referendum-sulla-riforma-costituzionale-della-magistratura-la-cassazione-ammette-la-richiesta-dei-500000-elettori-riformula-il-quesito-e-tutela-liniziativa-popolare-nella-richiesta-del-referendum, 7.02.2026
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem.
[9] Ibidem.
[10] Paolo Frosina, Avvocati in rivolta e quesito riscritto:2 ceffoni a Nordio, Il fatto, 7,02,2026; Wanda Marra, La destra Pd anti-magistrati si è ristretta e si astiene pure:solo in 11 contestano Schlein, Il fatto, 7,02,2026.
[11] Ibidem.
[12] Ibidem.
[13] Nicola Tranfaglia, L’Italia qual è Politica e Magistratura dal 1860 ad oggi in Italia. Fascismo e Democrazia, Feltrinelli, 1974;
[14] Ibidem.
[15] Pasquale Iasuozzo, Considerazioni su politica e magistratura nella transizione. Dall’esperienza liberale a quella fascista, https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2023/02/NOTA_IASUOZZO_Considerazioni-su-politica-e-magistratura.pdf, 7.12,2025
[16] Mitja Gialuz, Otto proposizioni critiche sulle proposte di separazione delle magistrature requirente e giudicante, in questa Rivista, fasc. 9/2024 https://www.sistemapenale.it/it/scheda/gialuz-otto-proposizioni-critiche-sulle-proposte-di-separazione-delle-magistrature-requirente-e-giudicante 7,12,25
[17] Ibidem.
[18] Alfredo Morvillo, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/306-giustizia/106944-morvillo-e-spataro-falcone-non-era-a-favore-della-separazione-delle-carriere.html, 7.12.2025:
[19] Roberto Romboli, La riforma costituzionale della magistratura: la maschera della separazione delle carriere ed il volto della eliminazione del modello Csm voluto dal Costituente, in Ordinamentogiudiziari, https://www.ordinamentogiudiziario.info/commenti/la-riforma-costituzionale-della-magistratura-la-maschera-della-separazione-delle-carriere-ed-il-volto-della-eliminazione-del-modello-csm-voluto-dal-costituente-di-roberto-rombolio, 15 luglio 2025.
[20] Alfredo Morvillo, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/306-giustizia/106944-morvillo-e-spataro-falcone-non-era-a-favore-della-separazione-delle-carriere.html, 7,12,2
[21] Ibidem.
[22] Ibidem.
[23] Ibidem.
[24] Ibidem.
[25]. Alfredo Morvillo, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/261-cronaca/107062-alfredo-morvillo-governo-vuole-indurre-sfiducia-nella-magistratura.html. 7,12,2025
[26] Ibidem.
[27] Alfredo Morvillo, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/261-cronaca/107062-alfredo-morvillo-governo-vuole-indurre-sfiducia-nella-magistratura.html. 7,12,2025.
[28] Oreste Dominioni, Le parti nel processo penale. Profili sistematici e problemi, Giuffré, 1985.
[29] Sebastiano Ardita, Un PM separato no n sarà un bene per i cittadini, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/309-topnews/107097-ardita-un-pm-separato-non-sara-un-bene-per-i-cittadini-e-neanche-per-la-politica.html. 7.12.2025.
[30] Andrea La Torre, https://www.antimafiaduemila.com/home/mafie-news/261-cronaca/107061-separazione-delle-carriere-andrea-la-torre-nel-mirino-e-il-diritto-alla-verita.html, 7.12.2025.
[31] Roberto Scarpinato, https://www.antimafiaduemila.com/home/primo-piano/107055-scarpinato-pezzi-della-maggioranza-governativa-sono-eredi-del-piduismo-e-dell-alta-mafia.html. 6,12,2
[32] Riccardo Ionta, Se la riforma sulla “separazione delle carriere” non separa le carriere. Cosa prevede la proposta di riforma della magistratura e cosa chiede il quesito referendario.
[33] Ibidem.
[34] Ibidem.
[35] Riccardo Ionta, Se la riforma sulla “separazione delle carriere” non separa le carriere. Cosa prevede la proposta di riforma della magistratura e cosa chiede il quesito referendario,
[36] Augusto Barbera, Separazione delle carriere, ecco perché sono a favore. Tanti nel Pd sono d’accordo, ma non si espongono, https://www.corriere.it/politica/25_novembre_27/augusto-barbera-separazione-carriere-intervista-c24cd98c-d1bd-41c9-9538-1daa0fbdbxlk.shtmlm 7,12,202
[37] Ibidem.
[38] Ibidem.
[39] Roberto Romboli parla della riforma nei termini di una scatola vuota, “tanti sono gli aspetti che vengono rinviati al futuro legislatore ordinario (quindi alla maggioranza parlamentare)”, La riforma costituzionale della magistratura: la maschera della separazione delle carriere…, cit.,  21.01.2026
[40] Riccardo Ionta, Se la riforma sulla “separazione delle carriere” non separa le carriere. Cosa prevede la proposta di riforma della magistratura e cosa chiede il quesito referendario, https://www.giustiziainsieme.it/it/costituzione-e-carta-dei-diritti-fondamentali/3711-se-la-riforma-sulla-separazione-delle-carriere-non-separa-le-carriere-cosa-pevede-il-quesito-referendario-riccardo-ionta, 7.12.2025.
[41] Roberto Romboli, La riforma costituzionale della magistratura: la maschera della separazione delle carriere ed il volto della eliminazione del modello Csm voluto dal Costituente, in ordinamentogiudiziario.info, 15 luglio 2025, evidenzia “il depotenziamento… per il Consiglio attraverso la sottrazione di una funzione essenziale per il ruolo ad esso riconosciuto dalla Costituzione, attraverso le indicazioni di un modello di buon giudice da trasmettere all’ordine giudiziario”.
[42] Giuseppe Santalucia, Brevi note sull’Alta Corte disciplinare, https://www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/3579-brevi-note-sullalta-corte-disciplinare-giuseppe-santalucia, 21.01,2025. Con riferimento all’attuale sistema E. Cesqui, Il giudizio disciplinare: l’esercizio dell’azione tra poteri, limiti e linee guida. Il ruolo della Procura generale e del Ministro della giustizia, in Il procedimento disciplinare dei magistrati, quaderno n. 8 della Scuola superiore della magistratura, pag. 25 ss.
[43] Ibidem.
[44] Ibidem.
[45] Ibidem.
[46] Ibidem.

Pubblicato mercoledì 11 Marzo 2026

Stampato il 11/03/2026 da Patria indipendente alla url https://www.patriaindipendente.it/servizi/dividi-et-impera-il-referendum-che-interroga-lequilibrio-costituzionale/

Periodico dell’Associazione Nazionale Partigiani d’Italia