Negli ultimi mesi si è parlato molto di magistratura e giustizia. Gran parte dell’attenzione pubblica si è concentrata, anche a buona ragione, sulla riforma costituzionale della “separazione delle carriere” e sul referendum che l’ha respinta, mentre altri interventi di grande rilievo sono passati quasi sotto silenzio, pur avendo un impatto comunque dirompente sugli equilibri istituzionali e sul funzionamento della giustizia.
Tra le riforme più significative degli ultimi anni in materia di amministrazione pubblica, quella della Corte dei conti assume un ruolo centrale, poiché interviene sia sul sistema dei controlli pubblici sia sul funzionamento dell’organo incaricato di esercitarli.
Tra le principali novità della legge figura la delega al Governo per la riorganizzazione della Corte dei conti. In tal modo, l’Esecutivo si attribuisce il potere di incidere sull’assetto istituzionale di un organo che è chiamato a vigilare anche sulla legittimità e sulla correttezza del suo operato. Secondo il Governo, queste misure servono a velocizzare l’azione amministrativa, ma l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) e l’Associazione Magistrati della Corte dei conti (AMCC) hanno invece espresso forti preoccupazioni.
Ne parliamo con Paola Briguori, magistrata della Corte dei conti, già presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti e oggi componente della giunta dell’Associazione.
Partiamo dalla vittoria referendaria del 22-23 marzo, gli italiani si sono espressi chiaramente e la vittoria è stata netta.
L’esito del referendum può essere letto come una vittoria della società civile, che ha saputo cogliere il significato profondo dei valori posti al centro della campagna referendaria: la difesa dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.
Per questo non parlerei di una vittoria politica in senso stretto, ma piuttosto di un’affermazione della consapevolezza civica dei cittadini. In gioco vi era la tutela della Costituzione, la nostra “vecchia signora”, che da quasi ottant’anni rappresenta il fondamento della vita democratica del Paese. Il forte afflusso alle urne testimonia che l’opinione pubblica ha percepito l’importanza di questo voto e dimostra che i cittadini hanno scelto consapevolmente di difendere la Costituzione.
La l.1/2026 sta riformando profondamente la Corte dei conti e la sua azione, ma prima di entrare nel merito: cos’è e cosa fa la Corte dei conti? Qual è il suo ruolo e la sua prerogativa costituzionale?
La Corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale cui è affidato il compito di garantire il corretto utilizzo delle risorse pubbliche e la tutela della legalità finanziaria.
La sua funzione è disciplinata dagli articoli 100 e 103 della Costituzione, che ne delineano la duplice natura: da un lato, organo di controllo; dall’altro, magistratura chiamata a esercitare funzioni giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica, tra cui si rammenta quella della responsabilità amministrativa per danno erariale.
Si tratta di due funzioni distinte ma complementari, accomunate da un unico obiettivo: assicurare che le risorse dei cittadini siano utilizzate correttamente, nell’interesse della collettività e nel rispetto delle regole previste dall’ordinamento.
Perché la riforma della Corte dei conti suscita preoccupazioni tra i magistrati contabili?
La riforma della Corte dei conti presenta una ratio non distante da quella della riforma costituzionale recentemente respinta, perché interviene su profili che incidono direttamente sull’autonomia e sull’indipendenza della magistratura contabile.
Emerge con chiarezza una logica di fondo: ridefinire profondamente il ruolo della Corte dei conti nei rapporti con la pubblica amministrazione, rispetto all’assetto delineato dalla Costituzione. L’intervento sembra muovere dall’idea che la Corte, percepita come un “freno” all’azione amministrativa anziché come organo di garanzia, debba progressivamente assumere una funzione di supporto e accompagnamento dell’amministratore pubblico.
Il risultato è un sistema che, con l’obiettivo dichiarato di superare la cosiddetta “paura della firma”, finisce per ridurre la deterrenza della disciplina della responsabilità amministrativa, con possibili ricadute sull’effettività del principio di buon andamento.
Le disposizioni si collocano su più piani. Da un lato, restringono l’area della giurisdizione e della responsabilità amministrativa, incidendo anche sul ruolo della Procura contabile. Dall’altro, rafforzano il controllo preventivo di legittimità e disciplinano la funzione consultiva, non prevista espressamente dalla Costituzione, configurandoli come strumenti volti a rendere i procedimenti amministrativi più snelli e più “sicuri”, soprattutto nella prospettiva degli amministratori pubblici.
A una prima lettura, il testo può apparire articolato in nuclei tematici distinti: responsabilità amministrativa, controllo preventivo, funzione consultiva e delega sulla riorganizzazione. Tuttavia, una lettura sistematica ne rivela l’impianto unitario. Si delinea, infatti, un sistema interconnesso che tende ad alleggerire i controlli su funzionari e amministratori, a ridurre le conseguenze della responsabilità per colpa grave e a creare vere e proprie aree di deresponsabilizzazione. Si registra così uno spostamento del baricentro della tutela: non più, o non più principalmente, l’Erario e il bilancio pubblico, ma l’amministratore pubblico. Il controllo assume dunque una funzione prevalentemente preventiva e, in alcuni casi, scriminante, attraverso meccanismi volti a evitare che amministratori e funzionari incorrano in responsabilità per colpa grave.
Particolarmente significativa è la trasposizione del silenzio-assenso, istituto tipico del procedimento amministrativo, come causa di esclusione della responsabilità per colpa grave. Se la Corte dei conti non rende il parere o non appone la registrazione nei termini di legge ciò produrrà l’effetto dell’assenso e, dunque, di escludere la responsabilità per colpa grave rispetto alle condotte conformi. È un passaggio emblematico della direzione verso cui si sta muovendo il legislatore.
In sintesi, la legge n. 1 del 2026 si compone di due parti principali.
La prima, già entrata in vigore nel gennaio 2026, riguarda soprattutto la responsabilità amministrativa: introduce nuovi limiti alla quantificazione del danno erariale, amplia l’area del controllo preventivo di legittimità e disciplina la funzione consultiva. Si tratta di interventi diversi, ma idealmente collegati dalla comune finalità di alleggerire la responsabilità amministrativa.
La seconda parte, contenuta nell’articolo 3, prevede una delega al Governo. È qui che si concentrano alcuni dei profili più delicati: la riorganizzazione centrale e territoriale della Corte dei conti, la gerarchizzazione delle Procure contabili e la separazione delle funzioni.
Entrambe le parti della riforma destano forte preoccupazione. Tuttavia, oggi è soprattutto la delega a risultare allarmante, perché rischia di incidere sull’organizzazione degli uffici centrali e regionali, sul nuovo assetto delle Procure contabili e, più in generale, sull’essenza stessa della Corte dei conti. Il rischio è che, sotto la veste di una riorganizzazione, venga profondamente modificato l’equilibrio costituzionale della magistratura contabile, indebolendone autonomia, indipendenza ed effettività.
Mi spieghi meglio, quali criticità presenta la riorganizzazione delle funzioni della Corte dei conti? Perché allarma tanto?
Uno degli elementi più controversi della riforma riguarda l’accorpamento, a livello centrale e territoriale, di funzioni che fino ad oggi sono rimaste distinte. L’uso dell’aggettivo “territoriale”, peraltro, suscita qualche perplessità, perché sembra lasciare aperta la possibilità di un’articolazione non necessariamente coincidente con l’attuale dimensione regionale.
In attesa di conoscere il contenuto dei decreti legislativi attuativi, alcune riflessioni critiche possono già essere formulate sulla base del testo della delega.
Il punto centrale riguarda la tenuta della distinzione tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale, che la Costituzione disciplina separatamente agli articoli 100 e 103. Tale distinzione rischierebbe di essere profondamente alterata, poiché la delega prevede che i magistrati siano chiamati a svolgere unitariamente tutte le funzioni intestate alla Corte: consultive, di controllo, referenti e giurisdizionali.
Una simile impostazione pone evidenti problemi di compatibilità, imparzialità e separazione dei ruoli. Il magistrato che abbia espresso un parere o partecipato al controllo su un determinato atto potrebbe, in un momento successivo, trovarsi a giudicare condotte dannose nelle quali quello stesso atto venga in rilievo. Il rischio è quello di compromettere non solo l’apparenza di imparzialità, ma anche la specificità e l’autorevolezza delle diverse funzioni della Corte. La distinzione dei ruoli, infatti, non è un tecnicismo organizzativo: è una garanzia posta a tutela dell’indipendenza del giudice, della credibilità della funzione di controllo e della fiducia dei cittadini nell’imparzialità della magistratura contabile.
A ciò si aggiunge un ulteriore profilo di forte preoccupazione: la prevista verticalizzazione e gerarchizzazione delle procure contabili. Anche questo intervento rischia di incidere sull’autonomia degli uffici requirenti territoriali e sulla loro capacità di agire come presìdi indipendenti di legalità finanziaria nei territori.
In che senso una verticalizzazione e gerarchizzazione?
La riforma attribuisce al Procuratore generale poteri molto ampi, tali da farne, di fatto, la figura dominante dell’organizzazione requirente e da instaurare un rapporto sostanzialmente gerarchico nei confronti dei Procuratori regionali. Anche in questo caso, peraltro, colpisce l’uso del termine “territoriale”, che sembra alludere a un assetto non necessariamente coincidente con l’attuale articolazione regionale.
In particolare, è previsto che il Procuratore generale possa accedere in tempo reale, attraverso strumenti informatici, a tutte le indagini in corso presso gli uffici locali; possa intervenire direttamente sui fascicoli e persino avocare a sé i procedimenti quando ritenga che i Procuratori regionali si siano discostati dai suoi indirizzi di coordinamento. In questo modo, però, il coordinamento tende a trasformarsi in gerarchia.»
A ciò si aggiungono previsioni ancora più stringenti. Per le istruttorie caratterizzate da particolare rilevanza, complessità o novità delle questioni, sarebbe richiesta, a pena di nullità, la sottoscrizione congiunta del Procuratore generale e del Procuratore territoriale per atti essenziali come l’invito a dedurre, la citazione in giudizio o la richiesta di misure cautelari. È inoltre prevista la possibilità di disporre l’affiancamento di un delegato della Procura generale.
Il rischio è una forte compressione dell’autonomia delle Procure regionali. Gli uffici territoriali potrebbero perdere capacità di iniziativa, tempestività di intervento e piena indipendenza nelle scelte istruttorie e processuali.
Si tratta di un profilo particolarmente grave, perché le Procure regionali rappresentano un presidio essenziale di legalità sul territorio. Sono gli uffici che, più direttamente, intercettano le condotte dannose per le risorse pubbliche nelle amministrazioni locali, nelle aziende sanitarie, negli enti territoriali, nelle società partecipate, nei settori degli appalti, dei contributi pubblici e della gestione dei fondi europei. La loro forza risiede proprio nella prossimità ai territori. Le Procure regionali conoscono i contesti amministrativi nei quali operano, colgono tempestivamente le criticità, dialogano con le realtà istituzionali locali e intervengono quando emergono sprechi, irregolarità, frodi o condotte dolose lesive dell’interesse pubblico.
Indebolire questo presidio significa allontanare la tutela della legalità finanziaria dai luoghi in cui il danno si produce. Significa rendere meno immediata la risposta dello Stato alla cattiva gestione del denaro pubblico e privare le comunità locali di un punto di riferimento autonomo e indipendente nella difesa delle risorse collettive. Con la motivazione di dover allentare la paura della firma, che riguarda davvero un numero limitato di condotte, si finisce per ridurre la risposta dello Stato contro l’illegalità.
Non è, dunque, un tema interno alla magistratura contabile. È un tema che riguarda direttamente i cittadini: quando si riduce il ruolo delle Procure regionali, si indebolisce la possibilità di accertare e perseguire i danni arrecati alle risorse pubbliche proprio nei territori in cui quei danni si verificano. Per questo la riforma non dovrebbe ridurne il ruolo, ma rafforzarlo. Una Corte dei conti realmente efficace ha bisogno di Procure regionali autonome, autorevoli e radicate nei territori, capaci di agire senza condizionamenti a tutela delle risorse pubbliche e, quindi, dei cittadini.
Quali potrebbero essere le conseguenze concrete sulla gestione dei fondi pubblici, inclusi quelli europei?
La riforma prevede che, nei casi di responsabilità amministrativa per colpa grave — al di fuori delle condotte dolose e delle ipotesi di illecito arricchimento — il danno risarcibile sia contenuto entro soglie predeterminate: non oltre il 30% del danno accertato e, comunque, entro il limite del doppio della retribuzione o dell’indennità annua percepita dal responsabile.
Ciò significa che una parte consistente del danno erariale resta, in concreto, non recuperata.
Il problema diventa ancora più evidente quando vengono in rilievo fondi europei.
Se tali risorse sono utilizzate in modo irregolare o non vengono correttamente impiegate, l’Italia può essere chiamata a restituirle all’Unione europea. Si crea così un evidente cortocircuito: da un lato, il danno è recuperabile nei confronti del responsabile solo in misura parziale se viene provata solo la colpa grave; dall’altro, lo Stato resta comunque esposto all’obbligo di restituire integralmente le somme dovute.
Se il recupero resta limitato a una parte del danno e, comunque, non oltre il 30%, il restante importo finisce per tradursi in un costo sociale rilevante. La ricaduta negativa, in ultima analisi, grava sui cittadini, perché sono le risorse pubbliche — e quindi la collettività — a sopportare la parte di danno non recuperata.
La cosiddetta “paura della firma” è un problema reale nella pubblica amministrazione?
Il tema della cosiddetta “paura della firma” potrebbe avere una certa rilevanza, ma va ridimensionata. È stato riconosciuto anche dalla Corte costituzionale, che nella sentenza n. 132 del 2024 ha richiamato la “fatica dell’amministrare”. Tuttavia, occorre evitare generalizzazioni.
Un funzionario preparato e competente, di regola, non dovrebbe temere di assumere decisioni, soprattutto perché, nei casi caratterizzati da incertezza normativa o interpretativa, è difficilmente configurabile una responsabilità per colpa grave.
Il problema può porsi, semmai, in alcuni settori particolarmente complessi, nei quali si gestiscono risorse ingenti e si assumono decisioni ad alto rischio. In questi ambiti si sarebbe potuta immaginare una disciplina più mirata e selettiva.
La riforma, invece, interviene in modo generalizzato, estendendo tutele che prescindono dalle specificità dei singoli contesti e finendo per ridurre sensibilmente l’area della responsabilità amministrativa.
Per questo, utilizzare la “paura della firma” come principale giustificazione di una riforma così ampia appare discutibile. Il rischio è che, anziché contrastare l’eccesso di prudenza, si produca una forma di deresponsabilizzazione dell’amministrazione pubblica, attenuando anche la funzione deterrente della responsabilità erariale.
La vera domanda è se sia opportuno sacrificare principi fondamentali, come il buon andamento e l’efficienza dell’amministrazione, nel tentativo di alleggerire o eliminare questa paura.
Sarebbero esistiti strumenti alternativi per affrontare il problema della paura della firma?
Assolutamente sì. Se l’obiettivo era contrastare la cosiddetta “paura della firma”, sarebbe stato necessario intervenire sulle sue cause: la maggiore formazione dei dipendenti pubblici, la semplificazione normativa e il miglioramento dei processi decisionali.
In altre parole, non bastava fotografare il problema. Occorreva affrontarlo alla radice, mettendo i funzionari pubblici nelle condizioni di decidere con maggiore sicurezza, soprattutto nei settori più complessi dell’azione amministrativa.
Esiste, peraltro, uno strumento che potrebbe contribuire concretamente a ridurre la paura della firma: il controllo concomitante. Si tratta di una forma di controllo in corso d’opera, definita in ambito europeo real-time audit, che consente di seguire passo dopo passo l’attuazione dei progetti e l’utilizzo delle risorse pubbliche, in particolare di quelle di provenienza europea.
Attraverso il controllo concomitante, la Corte dei conti accompagna l’amministrazione durante la realizzazione degli interventi, monitorandone l’andamento e segnalando tempestivamente, mediante alert e raccomandazioni, eventuali criticità. In questo modo è possibile correggere gli errori prima che si trasformino in irregolarità o in danni erariali.
È proprio questo tipo di controllo che potrebbe ridurre quel clima di incertezza e timore che spesso alimenta la paura della firma: non un controllo punitivo ex post, ma un controllo capace di prevenire il danno e di orientare l’azione amministrativa verso risultati corretti e tempestivi.
Eppure, anche su questa tipologia di controllo — dalla quale il legislatore ha già escluso i progetti PNRR — la delega interviene in modo significativo, riducendone l’ambito e introducendo previsioni di dubbia legittimità. In particolare, si prevede che il controllo concomitante possa essere svolto solo su richiesta delle Camere, del Governo o dell’amministrazione pubblica interessata, escludendo la possibilità per la Corte di procedere autonomamente sulla base di un proprio programma annuale. A ciò si aggiunge un regime di limitazione della pubblicità delle comunicazioni, degli atti e dei provvedimenti adottati nell’esercizio di tale funzione.
Ultima cosa che le chiedo, probabilmente la più difficile. Serve una riforma della Corte dei conti? (e se sì, che tipo di riforma e quali problemi reali avrebbe dovuto risolvere?)
Una riforma era certamente possibile. Ma avrebbe dovuto concentrarsi sui problemi reali del sistema.
Le linee di miglioramento non mancavano. Se l’obiettivo era affrontare la paura della firma, come dichiarato espressamente, sarebbe stato più opportuno intervenire sulla disciplina della responsabilità amministrativa in modo accorto, mirato e ragionato, prevedendo strumenti specifici e regole differenziate per i settori più complessi della pubblica amministrazione, nei quali i funzionari sono chiamati a gestire procedure delicate e risorse pubbliche ingenti.
In questi ambiti si sarebbe potuto ridurre il timore della decisione senza rinunciare al principio fondamentale secondo cui chi arreca un danno alle finanze pubbliche deve risponderne in modo adeguato.
Accanto a ciò, sarebbe stato utile valorizzare il controllo concomitante della Corte dei conti, che rappresenta una forma moderna di controllo orientato alla correzione tempestiva delle criticità.
In sintesi, i margini per migliorare il sistema c’erano. Ma questa riforma, così come è stata concepita, presenta molte ombre e solleva, sotto diversi profili, seri dubbi di legittimità costituzionale. Già pendono al lo stato cinque questioni di legittimità costituzionale sul tema della quantificazione del danno.
Pubblicato martedì 30 Giugno 2026
Stampato il 30/06/2026 da Patria indipendente alla url https://www.patriaindipendente.it/servizi/corte-dei-conti-riforma-cuore-controlli-parla-paola-briguori/
Periodico dell’Associazione Nazionale Partigiani d’Italia
